Del estado de bienestar y liberal al estado innovador. Una discusión teórica

Introducción

El siglo XX vivió una época de reestructuración del estado-nación a nivel mundial. A finales de la centuria XIX los gobiernos, principalmente europeos, llamaron a liberalizar la economía internacional argumentando que la primera revolución industrial así lo requería. Esto permitiría la transferencia tecnológica, el crecimiento económico de las naciones y, simultáneamente, la producción y distribución del bienestar para su población. La Gran Depresión, a finales de la década de 1920, fue una de las consecuencias del modelo de mercado autorregulado. En consecuencia, la segunda mitad de este siglo se vio marcada por la formación de los estados de bienestar para paliar el surgimiento de problemas sociales como el desempleo masivo y la pobreza.

Sin embargo, durante las décadas de 1980 y 1990 la economía volvió a liberalizarse, esta vez, con la intención de, por un lado, aprovechar al máximo la revolución de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) y, al mismo tiempo, resolver las crisis económicas que se presentaron durante la década de 1980, las cuales, se argumentó, ocurrieron debido a que el estado de bienestar era incapaz de ajustarse a las nuevas tendencias globalizadoras. En los últimos años, una fuerte corriente de estudios ha desvelado el resurgimiento de problemas sociales como el desempleo tecnológico y la pobreza a consecuencia de la apertura económica de estas últimas décadas (Sen, 2010; Frey and Osborne, 2013; Brynjolfsson & McAfee, 2014; McKinsey Global Institute, 2017; Vermeulen, Kesselhut, Pyka & Saviotti, 2018; Lima, 2021). Esto ha traído la necesidad de replantear, entre otras cosas, la idea o concepto de los regímenes de bienestar, en prácticamente todo el mundo. Sin embargo, es incierto aún el camino a seguir para ello. En este sentido, la principal contribución al cuerpo de conocimiento de este trabajo se centra en la propuesta de incluir el concepto de innovación y apropiación social tecnológica en la redefinición de la intervención del estado para resolver uno de los principales problemas sociales del siglo XXI, a saber, el desempleo tecnológico.

La importancia de incluir la innovación y apropiación social tecnológica en la definición del estado de bienestar radica en el hecho de que, cuando se llevó a cabo el proceso de reconocimiento de los derechos sociales en el siglo XX, las revoluciones tecnológicas se desarrollaron a nivel organizacional. Es decir, fueron las empresas públicas y privadas quienes cambiaron su modo de producción y, en conjunto con el gobierno, ajustaron el marco institucional del mercado laboral permitiendo que los trabajadores se insertaran en este y/o para responder a sus demandas (Becerril-Velasco, 2020b).

El contexto en el que se ha desarrollado la revolución de las TIC es completamente diferente en, al menos, tres sentidos, especialmente para los países en vías de desarrollo. Por principio de cuentas, todas revoluciones tecnológicas que se presentaron en el siglo XX, a saber, las máquinas de vapor, la electricidad y la petroquímica se llevaron a cabo a través de la coordinación del estado (Becerril-Velasco, 2020b). Los países europeos y los Estados Unidos de América se aventuraron a liberalizar la economía para favorecer la adopción de las máquinas de vapor a finales del siglo XIX, pero los resultados fueron catastróficos (Polanyi, 1944).

La revolución de las TIC es la primera que los países en vías de desarrollo han enfrentado, al menos inicialmente, en un contexto de liberalización económica y sin la coordinación del Estado, lo que ha trajo consigo el surgimiento de la brecha digital (Becerril-Velasco, 2020b). En segundo lugar, en las revoluciones anteriores las decisiones sobre la adopción de tecnología se tomaban de manera corporativa entre el sector privado, el estado y las organizaciones de los trabajadores. Por lo contrario, la naturaleza de las TIC aunada a la liberación de la economía ha, por un lado, debilitado a las organizaciones de los trabajadores y la intervención gubernamental y, por otro lado, puesto en el centro de la adopción tecnológica a los trabajadores de manera individual.

Es decir, el individualismo metodológico del cual parte la liberalización de la economía y la naturaleza de las TIC, hacen necesaria la intervención del estado en la apropiación de la tecnología por parte de las personas para que se inserten de manera natural, no solamente en el mercado laboral, sino en la sociedad misma. Finalmente, las estrategias y/o políticas tecnologías que se vincularon con las revoluciones anteriores estaban dirigidas hacia la adopción tecnológica, el contexto actual hace necesario enfocarse en la apropiación tecnológica tanto a nivel organizacional como individual (Becerril-Velasco, 2020b).

Para ello, realizamos una investigación documental, la cual, nos permitió desarrollar la discusión teórica que se presenta. De acuerdo a Sautu et al. (2005), un marco teórico comprende la articulación e interrelación de conceptos de diferentes niveles de abstracción que determinan la forma en la que observamos la realidad. En este sentido, incluye tanto supuestos generales sobre el funcionamiento de la sociedad, como elementos conceptuales propios del tema a investigar.

En el nivel más amplio encontramos a la teoría general, la cual, se compone de proposiciones lógicamente interrelacionadas que se emplean para comprender y explicar los problemas sociales investigados (Sautu et al., 2005). Nuestra teoría general se concentra en tres principales conceptos, a saber, el estado de bienestar, la innovación social y la apropiación social de la tecnología. El análisis del estado de bienestar nos permitió confirmar la importancia de la intervención del estatal en la resolución de problemas sociales y visualizar al desempleo tecnológico como uno de los principales desafíos que enfrentan tanto los países desarrollados como en vías de desarrollo en el siglo XXI.

Además, nos permitió añadir a la discusión los conceptos de innovación y apropiación social tecnológica para reconfigurar o rediseñar el estado de bienestar evolucionando, así, hacía la construcción de un estado innovador. Finalmente, en el nivel de abstracción más bajo se encuentra la teoría sustantiva, comprendida por proposiciones teóricas específicas a la porción de la realidad que se investiga (Sautu et al., 2005). La parte de la realidad que nos interesa investigar, por ser el objeto de estudio del estado de bienestar y uno de sus principales desafíos en el siglo XXI, es el mercado laboral y su digitalización, lo cual, se discute en la última sección de este texto.

Concluimos que el estado de bienestar requiere ser reconfigurado tomando en cuenta los conceptos de innovación y apropiación social tecnológica, especialmente en países en vías de desarrollo debido a las condiciones de desigualdad económica y brecha digital que estos presentan. La estructura de este texto se divide en cinco secciones. En la primera se presenta el estado de bienestar y sus tipologías en relación al grado o nivel de intervención estatal. En la segunda se discute el concepto de innovación social y su relación con el estado de bienestar. En la tercera se incorpora el concepto de apropiación social de las TIC y su conexión con la innovación social. En la cuarta se expone la digitalización del empleo. Finalmente, en la última sección se presentan las conclusiones.

1. El estado de bienestar

El análisis de los estados de bienestar se inició en la década de los 80s, especialmente, para estudiar los mercados laborales de los países europeos. De acuerdo con Esping-Andersen (1999), existen dos tipos de regímenes de este tipo. Por un lado, está la categoría minimalista y residual sobre la intervención estatal, cuyo objetivo es la estabilidad social y política que se persigue, principalmente, a través de la implementación de políticas compensatorias frente a las fallas del mercado. Por otro lado, existe una visión holística, centrada en la provisión de seguridad económica universal, a través de la coordinación de la economía por parte del estado, para que todo individuo pueda maximizar sus potencialidades y desarrollar plenamente sus capacidades.

En este sentido, la formación de los regímenes de bienestar da lugar a la creación de un contrato social, ya que existe una redefinición explícita sobre los ciudadanos y el estado (Esping-Andersen, 1999). Durante la revolución industrial, a finales del siglo XIX se estableció, inicialmente en Inglaterra, un sistema capitalista de libre mercado, que, posteriormente, se expandió por toda Europa y los Estados Unidos de América. La Gran Depresión, apenas una década antes de la Segunda Guerra Mundial, fue, según Polanyi (2001), una de las consecuencias de dicho modelo.

El principal problema con tal sistema es que el estado se retira de la coordinación de la economía, perdiendo fuerza para reaccionar en favor de la sociedad cuando falla el mercado, lo que genera un clima de inestabilidad económica que pone en peligro el orden social. Para Polanyi (2001), un sistema capitalista de libre mercado, como el que se estableció inicialmente en Inglaterra durante la revolución industrial y que se expandió por toda Europa y los Estados Unidos de América en el siglo XIX, es una utopía que no se puede lograr sin destruir al mismo tiempo la sociedad.

Esto trajo consigo, como comenta Esping-Andersen (1990; 1999), una redefinición del contrato social del estado. Ello implicó la inclusión de los derechos sociales que en siglos anteriores no habían sido tomados en cuenta (Marshall & Bottomore, 1992). En consecuencia, se formaron diversos regímenes en todo el mundo (Esping-Andersen, 1999). Uno de los principales diferenciadores entre estos regímenes, tanto en los países desarrollados como en las naciones en vías de desarrollo, es la intervención del estado en la coordinación de la economía, especialmente en el mercado laboral.

En Europa y los países desarrollados, por ejemplo, se formaron tres distintos regímenes de bienestar. El primero de ellos, construido primordialmente en los estados liberales, tiene un enfoque residual sobre la forma de proveer el bienestar que limita la política social a los grupos más vulnerables. La ausencia del estado en la coordinación de la economía es notable, por lo que la población debe alcanzar sus objetivos sociales en el mercado y existe una fuerte participación del sector privado en el gasto público.

En consecuencia, los mercados laborales están desregulados como medida para aumentar el crecimiento del empleo y la participación de los sindicatos es marginal, lo que, regularmente, trae consigo altos niveles de informalización laboral. Además, la política social de estos estados está condicionada a demostrar que efectivamente los grupos vulnerables requieren los apoyos sociales. Algunos ejemplos podrían ser los Estados Unidos de América, Canada, Irlanda, Nueva Zelanda, Reino Unido y Australia, entre otros.

En el segundo enfoque, mejor conocido como corporativista, la forma de producir y distribuir bienestar se realiza de acuerdo al estatus laboral al que la población pertenece (Esping-Andersen, 1999). En este sentido, las organizaciones laborales son clave en la negociación de los derechos ocupacionales, lo que genera, normalmente, una rígida regulación del mercado laboral. Entre los principales ejemplos encontramos a Austria, Francia, Alemania e Italia.

El tercer enfoque se basa en el universalismo, a través de la intervención del estado, como principio básico de la política social, ya que entiende que los riesgos sociales se comparten por toda la colectividad (Esping-Andersen, 1999). En consecuencia, este es el modelo más exitoso en términos del respeto a los derechos sociales y en maximizar la oferta laboral y promover el pleno empleo (Haagh, 2011). Además, el papel del sector privado en la provisión y distribución de bienestar es marginal (Huo, Moira & Stephens, 2008). Ejemplos de este tipo de estado son los países escandinavos Suecia, Dinamarca y Noruega.

La revolución de las TIC, a finales del siglo XX, y las crisis financieras y económicas a inicios de la centuria XXI pusieron en tela de juicio, nuevamente, la intervención del estado en la producción y distribución de bienestar (Ocampo y Stiglitz, 2018). De hecho, en la mayor parte de los países desarrollados se redujo el gasto público y social como una de las medidas principales para mitigar los efectos de las crisis. En consecuencia, el bienestar de los ciudadanos ha empeorado notablemente, especialmente en aquellos países en los que existe un mayor apego a los preceptos del liberalismo económico (Polaski, 2018).

En los Estados Unidos de América, por ejemplo, cada vez existe menos seguridad laboral, el crecimiento salarial se estancó, el acceso a los servicios de salud basado en el empleo se erosionó y el sistema de retiro colapsó. Todo ello, en parte, debido al énfasis ideológico en el individualismo económico como la mejor fórmula de inserción en un mercado laboral en proceso de cambio por la introducción de las TIC (Stiglitz, 2018; Polaski, 2018; Ghilarducci, 2018).

Los países corporativistas han seguido, también, la línea de reducir la intervención del estado y el alcance de sus políticas de bienestar y, por consiguiente, su gasto social y, en su mayoría, desregularon sus mercados laborales. Sin embargo, en conjunto, estas medidas de austeridad han traído consigo un incremento importante de la pobreza y el desempleo tecnológico (Ortíz, 2018; Stetter, 2018).

Una vez más, los países desarrollados con políticas sociales universales y una fuerte intervención estatal en el mercado laboral fueron aquellos que pudieron afrontar la crisis de mejor manera (Ocampo y Stiglitz, 2018; Hiilamo, 2021). Ello, no sin haber reducido también importantes prestaciones sociales como la duración de su seguro de desempleo y la estratificación de su sistema de pensiones y de tener retos importantes que resolver como, por ejemplo, la crisis política e ideológica que se ha presentado en varias naciones escandinavas y del resto de Europa, en donde, normalmente, gozaban de una alta simpatía del electorado (Ostberg, 2021).

De acuerdo a Ostberg (2021), la falta de legitimidad de los partidos políticos social demócratas se ha debido al fortalecimiento de la economía de mercado global y a la desaparición paulatina de las coaliciones políticas que, inicialmente, constituyeron el núcleo de este régimen. Además, a pesar de que el estado de bienestar escandinavo es el que mejor ha podido paliar los efectos negativos de la revolución de las TIC en los mercados laborales, requiere un rediseño que se adapte mejor a ello y otorgue mayor certidumbre laboral (Hiilamo, 2021).

Entre los países en vías de desarrollo se formaron también algunos regímenes de bienestar. Wood & Gough (2006) han identificado al menos dos tipos: los regímenes de inseguridad y los regímenes de seguridad informal. La principal diferencia entre estos es también la manera en la que se produce y distribuye el bienestar. Sin embargo, a diferencia de las potencias económicas, en los países de ingreso medio y bajo la intervención del estado en el mercado laboral es, a diferentes grados y niveles, fallida.

En los regímenes de inseguridad existe una gran dependencia de ayuda internacional para financiar sus sistemas de bienestar, ya que el débil marco institucional de estos estados les impide por completo encauzar los intereses de los diferentes actores de la estructura social en favor del interés público. Lo que genera conflictos e inestabilidad política y económica y bloquea el surgimiento de mecanismos informales estables para mitigar los efectos adversos (Wood & Gough, 2006). La mayoría de los países del África-Subsahariana han desarrollado este tipo de sistemas.

En los regímenes de seguridad informal, por otro lado, las personas dependen en gran medida de las relaciones sociales para satisfacer sus necesidades de bienestar, lo que normalmente redunda en la exclusión de los grupos más vulnerables, y estos pueden dividirse en dos tipos: aquellos en los que existe una efectiva intervención del estado, como es el caso de Japón, Corea del Sur o Singapur en Asia del Este y aquellos en los que existe una ineficiente intervención estatal, como en los países latinoamericanos (Wood & Gough, 2006).

Contrastantemente, en comparación con las naciones más desarrolladas, los países en vías de desarrollo han aumentado, en mayor o menor medida, la intervención estatal y, con ello, su gasto social desde finales del siglo XX. Incluso en los regímenes de inseguridad, especialmente, en los siguientes rubros: transferencias directas de efectivo; transferencias de patrones a trabajadores en los regímenes públicos contributivos y; transferencias derivadas de la progresividad de los impuestos (Ortiz, 2018). La razón principal de estos importantes cambios ha sido la ola de democratización que han vivido estás regiones en las últimas dos décadas, lo que ha permitido mejorar las condiciones sociales de la población.

En los países de Asia del Este, por ejemplo, el estado subordinaba, generalmente, la política social y laboral al mantenimiento de altas tasas de crecimiento económico como meta de desarrollo, concentrando el gasto social en salud y educación únicamente (Wood & Gough, 2006). Como consecuencia, no se creaban vínculos formales ni informales con la sociedad civil que les permitieran producir y distribuir bienestar a los grupos en situación de vulnerabilidad, dejándolos en riesgo de caer en la pobreza.

Los recientes procesos de democratización, sin embargo, han permitido el surgimiento de partidos políticos y actores sociales que han desafiado el dominio de la teoría económica en la formulación de políticas sociales y laborales. Esto les ha permitido introducir políticas públicas contra el desempleo tecnológico y universalizar la prestación de servicios de salud y los sistemas de pensión, entre otros aspectos (Fleckenstein, T., & Lee, S. C., 2017).

En América Latina, por otro lado, durante la mayor parte del siglo XX se desarrolló un estado de bienestar combinado, conservador-informal, con una fuerte intervención que se basaba en la provisión de un seguro social estratificado y la protección del empleo del sector formal como su núcleo principal (Barrientos, 2004). Además, se concentró el gasto social en servicios de educación y salud universales para mejorar el capital humano de la fuerza laboral. Bajo este modelo, el empleo urbano creció alrededor de un 4% anual entre la década de 1940 y principios de 1970, a finales de 1970 la desigualdad de ingresos y la pobreza estaban claramente disminuyendo (Altimir, 1998).

Sin embargo, debido a la crisis del petróleo de fines de la década de 1970, los países latinoamericanos no pudieron seguir invirtiendo en gasto social, en el sistema de industrialización por sustitución de importaciones y pagando sus préstamos externos. En este contexto, el FMI y el Banco Mundial argumentaron que la crisis de la deuda latinoamericana había sido el resultado de la obesa estructura de los estados de bienestar que ya no tenían la capacidad para operar en temas proyectados en un escenario global, como la expansión del comercio internacional y la integración financiera, por lo cual, se debían implementar estrategias orientadas al crecimiento de las exportaciones y recortes al gasto social.

En consecuencia, el estado de bienestar que se ha desarrollado ha sido clasificado como liberal-informal ya que, por un lado, la intervención en la economía disminuyó, importantemente, y las políticas sociales y laborales están dirigidas solo a los más pobres. Como resultado, el mercado laboral formal se desreguló a diferentes grados y niveles; los servicios de salud y educación se privatizaron y sigue existiendo un importante sector informal (Becerril-Velasco, 2015). En corto, con excepción de los grupos más vulnerables, el resto de la población debe alcanzar sus objetivos sociales en el mercado (Barrientos, 2004; 2009).

Por consiguiente, con algunas excepciones como Uruguay, los estados latinoamericanos como Chile, Brasil, Argentina y Costa Rica han alcanzado apenas un desarrollo medio de su estado de bienestar en la era pos-neoliberal. Más que eso, países como Panamá, Venezuela, México, Bolivia, Colombia, República Dominicana y Ecuador han alcanzado un bajo desarrollo, mientras que Paraguay, Perú, Guatemala, Honduras, Nicaragua y El Salvador tienen niveles muy bajos de cobertura de su régimen de bienestar en ésta nueva era (Cruz-Martínez, 2021).

Esto, a pesar de que en las últimas dos décadas América Latina ha experimentado mejoras significativas en sus indicadores sociales, especialmente, en la reducción en la desigualdad de ingresos, atribuido a un importante aumento en el gasto social (Ocampo y Gómez-Arteaga, 2018). Ello, a la luz de la democratización que ha vivido esta región en los últimos años con partidos políticos de izquierda que han puesto presión o llegado al poder, con la promesa de resolver los problemas sociales como la pobreza, el desempleo tecnológico, la violación a los derechos humanos, entre otros (Garay, 2016; Fairfield & Garay, 2017).

La evidencia presentada indica la importancia de construir estados de bienestar más fuertes e innovadores para resolver problemas sociales y amortiguar los efectos de las crisis económicas internacionales y la revolución de la tecnología en los mercados laborales. ¿Hacía adonde, entonces, necesita dirigirse la reforma de bienestar para contrarrestar problemas sociales como el desempleo tecnológico?

Según Stiglitz (2018), en el estado de bienestar del siglo XXI no hay apego ideológico en cuanto a la mejor forma de abordar los problemas sociales, siempre y cuando sea efectivo. En este documento proponemos que la reconfiguración del estado de bienestar sea hecha, en parte, a la luz del concepto de innovación y apropiación social de la tecnología. En la siguiente sección se explica por qué la importancia de estos conceptos y sus implicaciones teóricas y empíricas.

2. Estado innovador

Como se explicó́ anteriormente, los estados de bienestar que se construyeron durante la mayor parte del siglo XX en el mundo en vías de desarrollo lograron disminuir los problemas sociales como el desempleo y la pobreza que trajo consigo la apertura de la economía a finales del siglo XIX. Sin embargo, la mayor parte de ellos no consiguieron, por un lado, desarrollar una estructura institucional que les permitiera mantener un gasto social sostenible (Teichman, 2008). Por otro lado, la tecnología existente nunca fue totalmente apropiada ni por las organizaciones del sector público y privado ni por la gente, por lo que nunca se empató con los objetivos nacionales (Becerril-Velasco, 2019).

Esto trajo consigo severas crisis económicas, durante los 80s, que orillaron a los países en vías de desarrollo, impulsados por organizaciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), a reducir su intervención y abrir su economía. Las reformas estructurales implementadas a principios de los años ochenta empeoraron aún más la desigualdad económica y la pobreza en la mayoría de los países en los cuales fueron implementadas, especialmente, en los mercados laborales (Becerril-Velasco, 2015). Estos efectos adversos han forzado la aparición de innovaciones sociales para resolver los problemas que ni el mercado ni el estado han podido solucionar.

Hablar de innovación “social” implica tomar en cuenta los retos actuales de la sociedad, los cuales son cada vez más complejos y difícilmente pueden ser resueltos únicamente por los estados-nación, el mercado o cualquier otro agente (OECD, 2005). De acuerdo a Bernaloa (2016), la innovación social no se limita únicamente a las políticas sociales y de exclusión, tampoco al emprendimiento, la tecnología o a la empresa social, puede incluir formas intangibles como las institucionales y comerciales. Así, la innovación social debe ser entendida como un fenómeno multidimensional y, en consecuencia, abordada desde diferentes enfoques y perspectivas. Sus objetivos principales son la cohesión social, la competitividad y la sostenibilidad.

En este orden de ideas, la innovación social es, entonces, la combinación o configuración de soluciones a problemas sociales que no han podido ser resueltos ya sea por el mercado y/o el estado y en los que participan los diferentes actores sociales involucrados, especialmente los grupos más vulnerables o desfavorecidos (Monge & Allamand, 2016; Domanski, Howaldt, Villalobos & Huenchuleo, 2016; Guaipatin & Schwartz, 2016). En consecuencia, una innovación es social en la medida en la que produce nuevas prácticas sociales que se aceptan, se difunden e institucionalizan por la sociedad en general (Domanski et al. 2016; Millard, Weerakkody, Missi, Kapoor & Fernando, 2016). No obstante, es importante señalar que es un concepto cambiante como la sociedad misma.

Monge & Allamand (2016) indican que la innovación social no es un invento o invención, sino un proceso de cambio conductual que genera una solución más efectiva a un problema social. Dicho proceso puede ser liderado por cualquiera de los actores involucrados, es decir, el gobierno, la comunidad, el sector privado o las organizaciones no gubernamentales, pero es importante que la comunidad se encuentre en el centro de la solución para definir el problema correctamente. Como lo mencionan Jaillier & Arias (2017), la innovación social requiere tomar en cuenta el factor humano de la sociedad, a través de la participación ciudadana activa en la generación de soluciones factibles a sus problemas.

Desafortunadamente, en la mayoría de los países en vías de desarrollo los problemas sociales se han abordado desde un enfoque asistencialista, en los cuales, existe una relación de subordinación entre quien asiste y quien recibe la asistencia (Domanski et al. 2016). La innovación social implica un cambio de enfoque o paradigma y pasar de una cultura asistencialista a una cultura de innovación, participación y colaboración (Monge & Allamand, 2016).

De acuerdo a Millard et al. (2016), los estudios en la materia han sido liderados principalmente por los países desarrollados pero cada vez cobran mayor relevancia en los países en vías de desarrollo. En virtud de ello, Moulaert & Nussbaumer (2005) señalan que la innovación social va emparejada con la institucional, ya que de otra forma la primera no podría ser apropiada o incluir de manera efectiva a los grupos más vulnerables. Esto es así porque, según North (1990, 2009), la estabilidad y la certidumbre permiten el progreso y la innovación en la ciencia, la tecnología y las organizaciones. Esto demanda, entonces, el ajuste, innovación y rediseño de las instituciones de los espacios de innovación social.

Principalmente, porque los cambios en las prácticas de las personas y la forma en que estos se reflejan en las instituciones formales (marco legal y político) e informales (creencias y comportamiento) crean el marco de los espacios de innovación social (Peris-Ortiz, Devece-Carañana & Navarro-Garcia, 2018).1 De hecho, según Peris-Ortiz et al. (2018), éstas pueden ocurrir de tres formas distintas: 1. a través de transformaciones históricas que se derivan de un amplio cambio social. 2. pueden surgir de importantes cambios tecnológicos, organizativos, políticos o institucionales. 3. pueden corresponder a innovaciones o cambios en las propias instituciones.

En concordancia con ello, las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) han sido reconocidas como facilitadoras del desarrollo y se ha demostrado su importancia en el combate con problemas sociales como la pobreza (Torero & Von Braun, 2006; Sreekumar & Rivera-Sánchez, 2008; Maldonado, Martínez, García, Aguilera & González, 2010; James, 2015). No obstante, una de las principales barreras es la inexistente apropiación de las TIC en los países en vías de desarrollo (Becerril-Velasco, 2019; 2020a).

La importancia de la apropiación tecnológica para la innovación social radica en el hecho de que, como señalan Bar, Weber & Pisani (2016), la experimentación y cooperación entre los usuarios y las empresas de tecnología permitirán el aprendizaje y la creación de nuevas innovaciones y con ello un impacto socioeconómico superlativo de las TIC. Pero ¿Qué es la apropiación social de la tecnología?, ¿cómo lograrla y cómo favorece la innovación social?

3. Innovación y apropiación social de base tecnológica

La apropiación social de base tecnológica está directamente relacionada con las habilidades o capacidades de las personas debido a que es un ciclo que inicia cuando los usuarios deciden adoptar la tecnología principalmente para fines lúdicos, sociales o laborales (Bar et al. 2016). Los usuarios, entonces, adoptan la tecnología para los propósitos para los que fue inventada y con ello realizar de mejor manera sus actividades diarias. Entre otras cosas, enviar correos electrónicos en lugar de cartas postales, realizar video llamadas, etcétera.

Sin embargo, las personas no siempre tenemos la opción de decidir adoptar o no la tecnología, debido a la rápida adopción del resto de la sociedad en la que nos desenvolvemos y/o por las organizaciones públicas o privadas en las que laboramos (Isaac, Besseyre Des Horts, & Leclercq, 2007). La siguiente etapa se centra en la experimentación de la tecnología por parte de los usuarios con la idea de modificar sus propiedades y ajustarla a sus necesidades (Bar et al. 2016). Como lo señala Andrés (2014), la apropiación tiene un doble efecto de, por un lado, transformar los conocimientos y habilidades del usuario y, por otro lado, las características de la tecnología.

La apropiación tecnológica se define, por lo tanto, como un proceso de experimentación, modificación y adaptación de los instrumentos tecnológicos a las actividades laborales, sociales y lúdicas de los usuarios. El principal límite u obstáculo es la arquitectura de la tecnología por lo que es también un proceso de innovación, de hecho, al darse cuenta de las nuevas prácticas e innovaciones realizadas por los usuarios, los proveedores reconfiguran la tecnología (Bar et al. 2016). Algunos ejemplos que podemos mencionar son las computadoras DELL que comenzaron a dejar importantes espacios de personalización de elementos técnicos como el procesador o el disco duro, al igual que lo que ellos llaman componentes periféricos como el software o el monitor, entre otros.

La banca móvil es una de las innovaciones sociales más importantes derivada de espacios de apropiación social de la tecnología. En África se adoptó rápidamente la telefonía de prepago, especialmente para enviar mensajes de texto, es decir, se utilizaba para los fines para los cuales fue inventada y comercializada. Sin embargo, poco a poco los usuarios recombinaron las recargas prepagadas y los mensajes de texto con el fin de intercambiar crédito por dinero. Esta innovación en el uso del servicio de telefonía de prepago llevó a las compañías de telefonía a configurar la banca móvil (Acker, 2014).

La apropiación de la tecnología, entonces, puede ir desde un nivel básico donde los usuarios personalizan la tecnología haciendo uso de los espacios que los proveedores dejan para ello, hasta la reconfiguración de los componentes de la tecnología para generar nuevas prácticas como en el caso de la banca móvil. Incluso, podría existir un nivel ulterior de apropiación en el que los usuarios utilizan la tecnología para fines no previstos por los fabricantes como la detonación de explosivos, evitar pagar impuestos, entre otros. Según Bar et al. (2016), los fabricantes tienden a suprimir dichas innovaciones o las adoptan e integran con mecanismos que evitan dañar a terceros.

En este sentido, el margen de innovación más exitoso se desarrollará donde haya espacio suficiente para la experimentación y la apropiación de las TIC por parte del usuario, y donde existan relaciones de aprendizaje y colaboración horizontales, es decir, entre los diferentes usuarios y, verticales entre los usuarios y los proveedores que permitan la incorporación de las innovaciones a las nuevas tecnologías. Este modelo, impulsado y bajo la coordinación del estado, les ha permitido a los estados de bienestar escandinavos paliar los efectos negativos de la revolución de las TIC en los mercados laborales (Reygadas, 2008; Hiilamo, 2021).

Entonces, si la intervención estatal en la generación de innovaciones sociales en contextos de apropiación tecnológica es uno de los diferenciadores que puede contribuir a paliar los problemas sociales del siglo XXI como el desempleo tecnológico y la pobreza, ¿Cómo pueden los estados en vías de desarrollo mejorar su intervención para generar innovaciones o soluciones sociales a los efectos negativos de la revolución tecnológica de las TIC en sus mercados laborales?

4. Innovación, apropiación y digitalización del empleo

Para contestar esa pregunta se requiere conocer, primeramente, el potencial impacto de la revolución de las TIC en la transformación, destrucción o creación de nuevos empleos. Esto nos permitirá establecer de mejor manera los espacios dónde se crean, destruyen o transforman las nuevas ocupaciones y conocer la tecnología que las personas necesitarán apropiar para realizar esas labores y, con ello, generar las innovaciones sociales que mejoren el bienestar de los trabajadores. Sin embargo, no es un asunto sencillo, en esta sección abordaremos de manera general este tema.

Keynes (1933) mencionaba que las empresas están en constante búsqueda de nuevos medios para mejorar su producción y reducir los costos de su mano de obra, especialmente a través de la tecnología, lo que ocasiona desempleo, ya que el proceso de reasignación de actividades a los trabajadores desfasados es más lento. En los últimos años se ha documentado ampliamente la polarización que el mercado laboral internacional actual ha sufrido, a causa del impacto que han tenido las TIC en el empleo. Más que eso, actualmente existe una tesis generalizada sobre que las TIC están teniendo consecuencias disruptivas que marcarán el desarrollo político, social y económico del futuro (Brynjolfsson & McAfee, 2014; McKinsey Global Institute, 2017; Vermeulen, Kesselhut, Pyka & Saviotti, 2018).

Sin embargo, la evidencia a nivel internacional señala que los patrones de innovación tecnológica y la transformación de los empleos han sido más bien moderados (Hirsch-Kreinsen, 2019). De acuerdo a Frey & Osborne (2013), ha existido una disminución de empleos rutinarios, es decir, que siguen procedimientos bien definidos, ya que pueden ser fácilmente realizados por sistemas computacionales. Además de ello, el empleo se trasladó del sector industrial, en donde se concentró, principalmente, durante la mayor parte del siglo XX, al sector servicios (Becerril-Velasco, 2019).

Pero esto no se detendrá ahí, como lo mencionan Brynjolfsson & McAfee (2014), la innovación tecnológica continuará aumentando e invadiendo no solamente el sector manufacturero, sino toda clase de empleos. Por ello, es necesario conocer los patrones de cambio en el mercado laboral con la intención de que el gasto social se concentre mayormente allí, generando innovaciones sociales que permitan a los trabajadores apropiarse de la tecnología.

Sen (2010) menciona que en cuanto a las TIC la cuestión importante es cómo se puede lograr que las personas alcancen sus objetivos de vida. Así́, los perdedores de la revolución de las TIC actual se caracterizan, entre otras cosas, por los obstáculos que enfrentan referente a la apropiación de las TIC con miras a alcanzar la vida que desean. Por lo cual, es predecible que se resistan a adoptar las nuevas tecnologías en la medida en que sus habilidades se vean obsoletas y se reduzcan sus ingresos.

Sin embargo, si los beneficios del progreso tecnológico se distribuyen adecuadamente, gradualmente beneficiarán a una proporción cada vez mayor de la fuerza laboral. El equilibrio entre la conservación del empleo y el progreso tecnológico, por lo tanto, refleja en gran medida los contrapesos de poder en la sociedad y cómo se distribuyen las ganancias del progreso tecnológico (Frey & Osborne, 2013). De hecho, al inicio de la revolución tecnológica se podía observar una clara complementariedad entre los altos costos de las TIC y la necesidad de nuevas habilidades para utilizarlas.

Conforme ha pasado el tiempo, se han reducido los costos de las computadoras y con ello los salarios de las tareas rutinarias por medio de TIC, lo que ha expandido el empleo calificado. Esto ha traído como resultado un mercado laboral polarizado, entre empleos de trabajos cognitivos de altos ingresos y ocupaciones de bajos ingresos en muchos países desarrollados y en vías de desarrollo (Aboal, López, Maurizio & Queraltó, 2020).

Por lo que se requiere la intervención del gobierno para minimizar el desempleo tecnológico, especialmente porque, como señalan Brynjolfsson & McAfee (2014), a medida que la digitalización entre a dominios más cognitivos el desempleo puede ser más riesgoso. Por ejemplo, cada vez es más común encontrar empleos altamente digitalizados donde se utiliza la inteligencia artificial para ofrecer asesoramiento personalizado o robots que realizan cada vez un mayor tipo de operaciones, entre otros.

Según Frey & Osborne (2013), la mayoría de las ocupaciones del sector servicios, específicamente en las áreas de transporte y logística, junto con la mayor parte de los trabajadores de oficina y de apoyo administrativo, y la mano de obra productiva, es decir, los obreros, están en riesgo. Esto quiere decir, según ellos, que a medida que avanza la tecnología los trabajadores poco calificados se reasignarán a tareas que requieren inteligencia creativa y social. Por lo tanto, los trabajadores requerirán adquirir, cada vez más, habilidades creativas y sociales. De acuerdo con ello, García, Klinger & Stathoulopoulos (2018) mencionan que la digitalización, la competencia y la automatización favorecen a aquellos cuyo trabajo es fácil de escalar pero difícil de imitar y rutinizar.

Como ejemplo, señalan a las industrias creativas como la música; artes escénicas y visuales; artesanía, publicidad y marketing; diseño de productos, gráficos y de moda, entre otros. Esto es porque el talento que se requiere para realizar tareas creativas y artísticas es difícil de reemplazar con robots y algoritmos. De hecho, es uno de los sectores con mayor crecimiento en muchos países desarrollados, específicamente, en el Reino Unido. Sin embargo, como mencionan García et al. (2018), es poco probable que las industrias creativas contribuyan a resolver los problemas de baja productividad alrededor del mundo, a menos que los responsables de la formulación de políticas favorezcan su crecimiento.

Autor (2015), por otro lado, menciona que la automatización puede no solo reemplazar la mano de obra rutinaria, sino también complementarla aumentando, con ello, la producción y generando, al mismo tiempo, una mayor demanda de mano de obra. De acuerdo con Autor (2015), la polarización del mercado laboral internacional, en donde los salarios han aumentado considerablemente para aquellos empleos que se encuentran en la parte superior e inferior de habilidades, es poco probable que continúe en el futuro previsible.

Según Autor (2015), la utilización de TIC amplifica la ventaja comparativa de los trabajadores en lo referente a resolución de problemas, adaptabilidad y creatividad, flexibilidad, juicio y sentido común. Un ejemplo de esto lo encontramos en la implementación de los cajeros automáticos (ATM). Según Bessen (2015), se creía que los cajeros bancarios serían reemplazados por los ATM, pero, contrario a ello, se mantuvieron e incluso aumento su contratación, ya que al disminuir las tareas de manejo de efectivo los bancos diversificaron sus servicios requiriendo más ejecutivos bancarios.

De acuerdo a Aboal et al. (2020), el ejemplo de los ATM nos muestra que cuando las empresas innovadoras tienen éxito y se expanden requerirán, normalmente, más empleo. Sin embargo, también se puede dar el caso que las empresas innoven sus productos o procesos y desplacen a otras del mismo mercado, lo que traería consigo un aumento del desempleo. Esto, al menos, mientras la empresa que desplaza expande su producción como resultado de la reducción de costos producida por la innovación introducida.

A decir de Autor, Levy & Murnane (2003), existen dos tareas difíciles de digitalizar. En primer lugar, aquellas que requieren capacidad de resolución de problemas, intuición, creatividad y persuasión y que son características de ocupaciones como la medicina, el derecho, el análisis financiero, los lenguajes de programación, entre otras, en las que se requiere, normalmente, altos niveles de educación y capacidad analítica. Las TIC se complementan adecuadamente con estas ocupaciones al disminuir el costo e incrementar la información disponible para realizar las actividades de forma más especializada (Autor, 2015).

El segundo tipo incluye tareas manuales características de empleos del sector servicios como la preparación de alimentos, trabajos de limpieza y conserjería y servicios de seguridad y protección e incluso realizar labores agrícolas en el campo. Esto implicaría, como lo menciona Autor (2015), que la digitalización del mercado laboral traiga consigo un aumento de los salarios en trabajos de alta educación y en los empleos de tareas manuales a expensas de trabajos con salarios medios. Por lo tanto, la intervención del gobierno debe centrarse en la generación de habilidades que se complementen con las tendencias tecnológicas en lugar de la sustitución de tecnologías por empleos.

De hecho, Hirsch-Kreinsen (2019) señala que la digitalización del empleo en el sector industrial ha implicado un proceso de transformación dependiente de la trayectoria, es decir, ha seguido una ruta predeterminada en gran medida por la estructura organizacional existente y la experiencia y habilidades de los trabajadores. En consecuencia, es complicado pensar en un rompimiento absoluto con las estructuras organizacionales de la empresa y con las habilidades de los trabajadores, como se ha supuesto por algunos autores. De acuerdo a Hirsch-Kreinsen (2019), las innovaciones digitales se introducen de forma incremental y se encuentran fuertemente vinculadas a las condiciones tecnológicas, funcionales, organizativas y económicas de las empresas.

Además, el cambio en los procesos de trabajo es, normalmente, conservador y se desarrollan siempre dentro del marco institucional existente. En síntesis, para Hirsch-Kreinsen (2019) el proceso de digitalización actual se trata de un patrón moderado de innovaciones tecnológicas y sociales mediante, el cual, las empresas implementan nuevas tecnologías y desarrollan calificaciones y competencias proporcionalmente a las formas existentes de organización de la planta y el trabajo, pero sin cambiar sustancialmente sus estructuras. En estudios realizados con empresas en países desarrollados que han implementado sistemas de fabricación inteligente (smart manufacturing systems – SMS), es decir, prácticas de fabricación que utilizan datos en red y TIC para gobernar las operaciones de planificación y el control de la producción, Mittal, Khan, Romero & Wuest, (2019) encontraron algo similar.

Mittal et al. (2019) mencionan que los tres habilitadores más importantes para el uso de tecnologías, como el internet de las cosas, computación en la nube, impresión 3D, entre otras., en la fabricación de productos son el marco institucional de las empresas; educación y capacitación constantes e innovadoras y; sistemas de intercambio de datos. De acuerdo con ello, Millard et al. (2016) mencionan que las innovaciones tecnológicas y sociales efectivas y de alto impacto, que hacen contribuciones significativas a la reducción de la pobreza y el desarrollo sostenible, requieren una comprensión de las condiciones de gobernanza, así como de las políticas públicas que las complementan. Más que eso, como mencionan Aboal et al. (2020), el cambio tecnológico no es lineal, ya que existen no solo empresas y trabajadores, el sistema productivo es mucho más complejo hay mercados, cadenas de valor, sindicatos, normas culturales, regulaciones, entre otros factores.

5. Conclusiones

Los efectos adversos de la liberación económica de las décadas de 1980 y 1990 han forzado la reconfiguración de los estados de bienestar en todo el mundo, debido al recrudecimiento de problemas sociales y la aparición de nuevos impasses que ni el mercado ni los gobiernos han podido solucionar. El estudio de los regímenes de bienestar nos ha permitido poner al descubierto que, alrededor del mundo, estos estados se encuentran en un proceso de adaptación a los problemas de la nueva centuria. Entre otros, uno de los principales retos que tienen tanto los países más avanzados como las naciones en vías de desarrollo, es la introducción de las nuevas tecnologías en los mercados laborales y su efecto, principalmente, en los grupos más vulnerables.

En este sentido, la principal contribución al cuerpo de conocimiento de este trabajo se centra en la propuesta de incluir los conceptos de innovación y apropiación social tecnológica en la redefinición de la intervención del estado para resolver los problemas sociales del siglo XXI. En corto, el marco de analítico presentado sugiere que problemas sociales actuales como el desempleo tecnológico han forzado la aparición de innovaciones sociales para resolver los problemas que ni el mercado ni el estado han podido solucionar.

Por consiguiente, en este documento proponemos que la reconfiguración del estado de bienestar incorpore la innovación y apropiación social tecnológica. Entendida esta, como la combinación o configuración de soluciones al desempleo tecnológico que no ha podido ser resuelto por el mercado y/o el estado (Monge & Allamand, 2016; Domanski et al. 2016; Guaipatin & Schwartz, 2016; Millard, Weerakkody, Missi, Kapoor & Fernando, 2016).

El desafío de estos actores se encuentra, principalmente, en generar un marco institucional y cultural que contribuya a que trabajadores y empresas se adapten a los cambios tecnológicos a tráves de innovaciones sociales que favorezcan el bienestar de la población. Para ello, se requiere un cambio conductual que genere nuevas prácticas sociales que permitan la apropiación de la tecnología por parte de los grupos más vulnerables y, con ello, su inserción en el mercado laboral.

Todo esto, especialmente en países en vías de desarrollo debido a las condiciones de desigualdad económica que estos presentan en cuanto al acceso, adopción y uso de las TIC. Por lo que, se requieren estudios de caso empíricos que permitan determinar el tipo de intervenciones e innovaciones sociales necesarias para resolver problemas como el desempleo tecnológico en sus diferentes contextos y, no menos importante, el proceso para institucionalizarlas.

Ahora bien, esta inclusión no es limitativa, ya que existen muchos otros desafíos que el estado de bienestar debe abordar, por lo que se requiere incoporar más categorías conceptuales y de análisis. Si bien el núcleo gira alrededor del empleo, la distribución de los recursos públicos con enfoque social es un terreno mucho más amplio que incluye diversos sectores como la educación o la salud, y prestaciones o apoyos sociales como los sistemas de pensiones y los seguros de desempleo.

Todo ello se ha venido transformando en mayor o menor medida, especialmente, a partir de las tendencias globalizadoras y el impacto tecnológico de fines del siglo XX. La constante ha sido simpre el impacto negativo que tienen estos cambios en los grupos más vulnerables. La discusión aquí presentada abre la puerta a las diferentes perspectivas que permitan explicar las mejores formas de distribución de bienestar para paliar los diferentes retos sociales del nuevo siglo. En este sentido, el primer reto es incorporar la necesidad de foemntar la innovación y apropiación social tecnológica tanto en el marco institucional del estado, como en su infraetructura a través de la reconfiguración del sistema político y las luchas de poder que ello conlleva.

Notas

1 Las instituciones son las reglas del juego (normas, leyes, reglamentos, entre otras) y configuran las interacciones económicas, sociales y políticas entre las personas (North, 1990).

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