Evolución de la política migratoria
y de asilo en México 2011-2021:
globalización y derechos humanos
47
Resumen
El artículo analiza la evolución de la política migratoria y de
asilo en México del 2011 al 2021. Se comentan la reforma del
10 de junio de 2011 al artículo 1° de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos de 1917, así como las leyes y regla-
mentos publicados en materia migratoria en el 2011 y el 2012. La
reforma puede verse como consecuencia de los procesos de glo-
balización y protección de los derechos humanos en el mundo.
Se explica el principio de no devolución consagrado en las leyes
mexicanas y se presenta una estadística de las solicitudes de asilo
en México del 2019 al 2021. Finalmente, el artículo menciona la
importancia de evitar la migración establecida, tanto en el Plan
Nacional de Desarrollo 2019-2024 como en los programas exis-
tentes en la región.
Palabras clave
Política migratoria, política de asilo, globalización,
derechos humanos, principio de no devolución.
Fecha de recepción: Fecha de aceptación:
noviembre de 2021 noviembre de 2021
* Doctora en Derecho Europeo, Internacional, Ambiental y Económico por la Uni-
versidad de Gotinga, Alemania. Profesora-investigadora de la Facultad de Estudios
Globales de la Universidad Anáhuac México. Miembro del Sistema Nacional de In-
vestigadores, nivel I. Orcid: 0000-0002-9896-9316, alicia.gutierrez@anahuac.mx
Alicia Gutiérrez González *
48 E M 2011-2021 / Gutiérrez
M’
Evolution of migration and asylum policy in Mexico 2011-2021:
globalization and human rights
Keywords
Migratory policy, asylum policy, globalization, human rights,
principle of non-refoulement.
Abstract:
is article analyses the evolution of migration and asylum policy in
Mexico from 2011 to 2021. It elaborates on Article 1 of the 1917 Po-
litical Constitution of the United Mexican States as ammended on
June 10, 2011, and the laws and regulations on migratory issues 2011
and 2012. is reform can be seen as a consequence of ongoing world-
wide processes of globalization and protection of human rights. It also
explains the principle of non-refoulement enshrined in Mexican laws
and presents statistics of the asylum applications in Mexico from 2019-
2021. Finally, this article mentions the importance of avoiding migra-
tion as stated in the National Development Plan 2019-2024, as well as
on preventing migration matters according to some existing programs
in the region.
Introducción
El presente artículo tiene por objeto dar una visión general de la
evolución de la política migratoria y de asilo en México del 2011
al 2021. Explica que, debido a la globalización y a la protección de
los derechos humanos en el ámbito internacional, se llevó a cabo
la reforma al artículo 1° constitucional el 10 de junio de 2011.
El artículo se divide en dos partes. La primera explica cómo la
globalización ha logrado que los Estados se vean obligados a r-
mar tratados y convenios con el n de garantizar y reconocer los
derechos humanos de las personas en el mundo. También se men-
cionan, de manera breve, la Ley General de Población de 1974,
la Ley de Migración del 2011 y su reglamento del 2012. En la
segunda parte se comenta que, al convertirse México en un país
de retorno y destino de migrantes, y no solo de origen y de tránsi-
to, ha tenido que cambiar su manera de ver y tratar la migración,
por lo que se aborda la Ley sobre Refugiados, Protección Com-
49
Muuch’ xíimbal Caminemos juntos
Año 7 / Número 14 / ene-jun 2022 / pp. 47-69
plementaria y Asilo Político del 2011, así como su reglamento de
2012. Se hace referencia al Plan Nacional de Desarrollo ()
2019-2024, ya que el tema migratorio es uno de los ejes rectores.
Se muestra también una estadística de la Comisión Mexicana
de Ayuda a Refugiados (Comar) del periodo 2019-2021 con el
número de solicitantes de asilo en México de países del Trián-
gulo del Norte (El Salvador, Guatemala y Honduras), Cuba y
Haití, por ser las poblaciones más relevantes para México en el
aspecto migratorio. Finalmente, se enumeran algunos progra-
mas sociales existentes en la región encaminados a reducir la
migración en la región.
Evolución de la política migratoria y de asilo
La globalización y la migración
La globalización ha cambiado la percepción de la migración en
las últimas décadas, ya que, si bien es cierto que los ujos migrato-
rios siempre han existido, las causas por las que las personas dejan
sus lugares de origen ya no son solo las cuestiones políticas, eco-
nómicas y sociales, sino también las ambientales, las migraciones
forzadas y los desplazamientos. Puede decirse que mientras más
globalizado esté el mundo, más movilización habrá, por lo que,
sin lugar a dudas, los ujos migratorios, es decir, la libre circula-
ción de personas, forma parte esencial de la globalización.
Es de suponerse que las migraciones van a continuar y aumen-
tar, por lo que se necesitan acciones globales por parte de orga-
nismos internacionales, como la Organización de las Naciones
Unidas (), que vayan más allá de las competencias soberanas
de cada Estado (Edson, 2017). En otras palabras, se requieren so-
luciones jurídicas en las que la participación de la humanidad sea
la clave y, por ende, no existan ni vacíos de protección ni estado de
excepción (Edson, 2017).
Ahora bien, según datos de la Organización Internacional de
las Migraciones ( ) una de cada 30 personas es migrante y “en
el 2020 había en el mundo aproximadamente 281 millones de
migrantes internacionales, una cifra equivalente al 3.6% de la po-
50 E M 2011-2021 / Gutiérrez
M’
blación mundial” ( , 2020b, § 3). Así las cosas, de acuerdo con
el Informe sobre las Migraciones en el Mundo 2020, el número
de refugiados era de 25.9 millones; en cambio, en el informe del
2000, el número de refugiados era de 14 millones. Esto muestra
cómo en 20 años se alcanzó casi el doble del número de refugia-
dos internacionalmente. En lo que respecta al número de despla-
zados internos, estos pasaron de ser 21 millones según el informe
del 2000 a 41.3 millones en el 2020 ( , 2020a, p. 11). Otra vez
casi se duplica el número de desplazados internos.
Al respecto, Jorge Durand (2017) comenta que “el proceso
migratorio comprende tres dimensiones básicas: social, temporal
y espacial” (p. 13) y señala que mientras existan la oferta y la de-
manda de mano de obra, el ujo migratorio continuará. Resulta
que esto es cierto, los ujos migratorios van hacia donde existe
prosperidad y seguridad, es por ello que los países desarrollados
enfrentan cada vez más migraciones masivas de personas prove-
nientes de países donde existen con ictos sociales, desplazados
ambientales o, incluso, de migrantes económicos que buscan
brindarles a sus hijos un mejor futuro fuera de sus lugares de ori-
gen. En suma, la globalización de la migración contribuyó al ace-
leramiento de la creación de políticas y normatividad en materia
migratoria y de asilo en el mundo.
La reforma al artículo 1° de la Constitución Política de los Es-
tados Unidos Mexicanos de 1917
México se había caracterizado por ser un país de origen y tránsito
de migrantes, por lo que hasta antes del 2011 contaba únicamen-
te con la Ley General de Población de 1974, que regulaba en su
artículo 1° “los fenómenos que afectan a la población en cuanto
a su volumen, estructura, dinámica y distribución en el territorio
nacional, con el n de lograr que participe justa y equitativamen-
te de los bene cios del desarrollo económico y social”.1
1 Ley General de Población, 7 de enero de 1974, Diario O cial de la Federación. Dis-
ponible en https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lgp/LGP_orig_07e-
ne74_ima.pdf
51
Muuch’ xíimbal Caminemos juntos
Año 7 / Número 14 / ene-jun 2022 / pp. 47-69
Anteriormente, la Ley General de Población regulaba tam-
bién parte de la migración y la inmigración, pero no era una ley
que se enfocara única y exclusivamente en esos fenómenos. Con
el paso del tiempo, esto cambió, ya que la globalización y los trata-
dos, los protocolos y las convenciones internacionales e interame-
ricanas de derechos humanos que México ha rmado a lo largo
de los años lo obligan a cumplir con lo estipulado en dichos ins-
trumentos internacionales. Lo anterior trajo como consecuencia
que México reformara el artículo 1° de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos ()2 para cumplir con
sus compromisos internacionales y garantizar la protección de los
derechos humanos reconocidos en la carta magna, así como en
los tratados internacionales de los que México forma parte. Esta
reforma posicionó a México dentro de los países que velan por la
protección y respeto de los derechos humanos en el ámbito inter-
nacional. Cabe destacar que incluso la denominación del título
del capítulo 1 de la cambió, ya que el texto original era
“De las garantías individuales” y en el reformado se titula “De los
derechos humanos y sus garantías”.
La reforma se llevó a cabo el 10 de junio de 2011 y a la letra reza:
En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán
de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en
los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea
parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejer-
cicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y
bajo las condiciones que esta Constitución establece.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpreta-
rán de conformidad con esta Constitución y con los tratados
internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las
personas la protección más amplia.
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tie-
nen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar
2 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 5 de febrero de 1917, Dia-
rio O cial de la Federación. Última reforma: 28 de mayo del 2021. Disponible en ht-
tps://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/CPEUM.pdf
52 E M 2011-2021 / Gutiérrez
M’
los derechos humanos, de conformidad con los principios de
universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresi-
vidad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar,
sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en
los términos que establezca la ley.
La reforma trajo consigo una gura jurídica denominada cláu-
sula de interpretación conforme. Al respecto, César Nava Escude-
ro (2018) menciona:
Esta cláusula representa ante todo una técnica interpretativa
para la armonización de las normas nacionales y las internacio-
nales sobre derechos humanos. uedó consagrada en el párra-
fo segundo del artículo 1° de nuestra Carta Magna, y su texto
guarda estrecha relación con los párrafos primero y tercero de
ese mismo artículo. […]
Hay tres cuestiones trascendentales que se derivan del párra-
fo segundo del precepto constitucional mencionado. Primero,
dicho enunciado jurídico no solo impone la armonización de
la norma nacional y la norma internacional, sino que la inter-
pretación misma que se haga de las normas relativas a los dere-
chos humanos deberá favorecer “en todo tiempo a las personas
la protección más amplia”, según se establece en la última par-
te del párrafo segundo del citado artículo. Este es el principio
pro persona, que representa una “clave de interpretación” diri-
gida hacia la protección más amplia de los derechos, y que igual
se aplica para el caso de que en una norma haya dos o más senti-
dos posibles o para el caso de una colisión normativa. En ambos
supuestos, se estará a la norma que más favorezca a las personas
(pp. 113-114).
En este orden de ideas, “las normas sobre derechos humanos
contenidas en cualquier tratado internacional de los que Méxi-
co sea parte tienen rango constitucional” (Nava, 2018, p. 116).
Así las cosas, todas las personas gozarán de los derechos humanos
estipulados, tanto en los tratados internacionales en materia de
derechos humanos que México ha rmado como en los que se
encuentran consagrados en la .
53
Muuch’ xíimbal Caminemos juntos
Año 7 / Número 14 / ene-jun 2022 / pp. 47-69
Otros dos artículos constitucionales que también fueron re-
formados el 10 de junio de 2011 y son relevantes para el presente
caso son el artículo 11°, que señala: “Toda persona tiene derecho a
buscar y recibir asilo”, y el artículo 33° que establece que “son per-
sonas extranjeras las que no posean las calidades determinadas en
el artículo 30 constitucional y gozarán de los derechos humanos y
garantías que reconoce esta Constitución”. Al respecto, cabe men-
cionar que el artículo 30° estipula que la nacionalidad mexicana se
obtiene por nacimiento o por naturalización. En México se invoca
el ius solis o derecho de suelo si se nace en territorio mexicano o en
embarcaciones o aeronaves de México, y se invoca el ius sanguini o
derecho de sangre si los nacidos son de madre o padre mexicanos.
En el caso de la naturalización, los extranjeros pueden obtener
de la Secretaría de Relaciones Exteriores la carta de naturaliza-
ción. También pueden naturalizarse si la mujer o el hombre ex-
tranjeros contraen matrimonio con hombre o mujer mexicanos
y tienen o establecen su domicilio dentro del territorio nacional.
La Ley de Migración de 2011 y su reglamento del 2012
La Ley de Migración3 es considerada muy relevante en lo que se
re ere a la regulación de la migración. El artículo 1° señala:
Las disposiciones de esta Ley son de orden público y de obser-
vancia general en toda la República y tienen por objeto regular
lo relativo al ingreso y salida de mexicanos y extranjeros al terri-
torio de los Estados Unidos Mexicanos y el tránsito y la estancia
de los extranjeros en el mismo, en un marco de respeto, protec-
ción y salvaguarda de los derechos humanos, de contribución al
desarrollo nacional, así como de preservación de la soberanía y
de la seguridad nacionales.
Este artículo muestra con claridad la evolución de la política
migratoria en México, ya que en la Ley General de Población de
3 Ley de Migración, 25 de mayo de 2011, Diario O cial de la Federación. Dispo-
nible en https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lmigra/LMigra_orig_
25may11.pdf
54 E M 2011-2021 / Gutiérrez
M’
1974 solo se regulan “los fenómenos que afectan a la población
con el n de lograr que participe justa y equitativamente de los be-
ne cios del desarrollo económico y social”. En dicha ley existían
varios artículos sobre la migración e inmigración, pero no era una
ley destinada a regular la migración per se. En cambio, la Ley de
Migración de 2011 regula de manera explícita “el ingreso y salida
de mexicanos y extranjeros al territorio mexicano y el tránsito y la
estancia de los extranjeros en México”.4 El primer párrafo del artí-
culo 2° de la Ley de Migración establece que México atenderá el
fenómeno migratorio “de manera integral, como país de origen,
tránsito, destino y retorno de migrantes”. Este párrafo fue refor-
mado el 4 de mayo de 2021, debido a que México ya no es consi-
derado solo como país de origen y tránsito de migrantes, sino que
se ha vuelto un país de destino y de retorno de migrantes tam-
bién. Es por esto que la legislación mexicana vigente incluye este
párrafo con el n de sentar las bases jurídicas para poder imple-
mentar a posteriori un enfoque integral que considere las causas
estructurales y las consecuencias inmediatas y futuras de la movi-
lidad internacional de personas.
Del mismo artículo 2° se desprende un párrafo que establece
“la responsabilidad compartida con los gobiernos de los diversos
países y entre las instituciones nacionales y extranjeras involucra-
das en el tema migratorio”. Esta responsabilidad compartida se
ve re ejada en la Declaración Conjunta que México rmó con
El Salvador, Guatemala y Honduras con el apoyo y acompaña-
miento de la Comisión Económica para América Latina y el Ca-
ribe (Cepal), alineada con el Pacto Mundial sobre los Refugiados
( , 2018).
En la Declaración Conjunta se establece que los países involu-
crados en el tema migratorio deben atender las causas estructura-
les de la migración más allá de sus fronteras con una perspectiva
regional e integral que impulse la cooperación y el cumplimiento
4 La Ley de Migración del 25 de mayo del 2011 y la Ley sobre Refugiados, Protec-
ción Complementaria y Asilo Político del 27 de enero del 2011 se publicaron antes de
la reforma al artículo 1° constitucional del 10 de junio del 2011.
55
Muuch’ xíimbal Caminemos juntos
Año 7 / Número 14 / ene-jun 2022 / pp. 47-69
de los objetivos de desarrollo sostenible de la Agenda 2030 ( ,
2015). Así las cosas, el objetivo último es que se atienda todo el ci-
clo migratorio bajo el principio de responsabilidad compartida,
pero diferenciada, con pleno respeto y protección de los derechos
humanos sin importar la condición migratoria ( Secretaría de Re-
laciones Exteriores, 2018). En este orden de ideas, se hace indis-
pensable la cooperación entre los países avecindados para mejorar
las condiciones en la región y lograr una migración segura y orde-
nada que garantice la protección de los derechos humanos, la in-
clusión y la cohesión social.
Es importante mencionar que al artículo 2° de la ley en men-
ción se le adicionaron dos párrafos: (i) el interés superior de la ni-
ña, niño o adolescente y la perspectiva de género, y (ii), el párrafo
sobre la convencionalidad, en términos de lo dispuesto por el pá-
rrafo tercero del artículo 1° de la . Esta reforma se publi-
có en el Diario O cial de la Federación el 4 de mayo de 2021, i.
e. diez años después de la publicación de la Ley de Migración y
de la Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo
Político del 2011 en atención a la reforma del artículo 1° consti-
tucional del mismo año y a la evolución que ha tenido la política
migratoria en México en los últimos años, que se re eja en la le-
gislación vigente.
Ahora bien, la adición del párrafo sobre el interés superior de
la niña, niño o adolescente y la perspectiva de género es relevante,
ya que en los últimos años la migración de niños no acompañados
y mujeres se ha incrementado. Al respecto, la Comisión Mexica-
na de Ayuda a Refugiados (Comar) prevé que en el 2021 se reba-
sen las 100 mil solicitudes de asilo a México. El subsecretario de
Derechos Humanos, Población y Migración, Alejandro Encinas,
“indicó que en el 2020 los menores no acompañados varones y
las mujeres (niñas, adolescentes y adultas) solicitantes de la condi-
ción de refugiado representaron el 48% del total y en el año 2021
al cierre de junio representaron el 51,59%” ( Pérez, 2021, párr. 11).
Otro artículo de la Ley de Migración que merece ser men-
cionado es el artículo 3°, numeral XXVI, de la protección com-
plementaria, que trata sobre la protección que la Secretaría de
56 E M 2011-2021 / Gutiérrez
M’
Gobernación otorga al extranjero que no ha sido reconocido co-
mo refugiado, consistente en no devolverlo al territorio de otro
país donde su vida se vería amenazada o donde se encontraría en
peligro de ser sometido a tortura u otros tratos o penas crueles, in-
humanos o degradantes.
Velia Cecilia Bobes León y Ana Melisa Pardo Montaño
(2016) comentan que la Ley de Migración:
Se adhiere al lenguaje, al discurso trasnacional y a los acuer-
dos y tratados refrendados por la comunidad internacional.
Sus virtudes van desde la minuciosidad y especi cidad de la
regulación de los procesos de internación y tránsito, hasta el
reconocimiento de la particular situación de los grupos vulne-
rables, y desde el mandato acerca de la igualdad de trato y los
derechos sociales, hasta el acceso a servicios para los migrantes
sin importar su condición migratoria. Es una ley que refrenda
el derecho al debido proceso y a la justicia para los migrantes,
descriminaliza la inmigración irregular, ja las atribuciones de
cada una de las autoridades migratorias más allá de la profesio-
nalización y certi cación de su personal, y tipi ca los delitos
migratorios (p. 117).
Tal y como lo comentan las autoras, esta Ley de Migración co-
loca a México en la esfera internacional como un país comprome-
tido con la protección de los derechos humanos de las personas y,
para el presente caso, de los migrantes y refugiados. Por su parte,
el Reglamento de la Ley de Migración (2012)5 tiene por objeto:
Regular [...] lo relativo a la formulación y dirección de la política
migratoria del Estado mexicano; los procesos de certi cación y
profesionalización de los servidores públicos del Instituto Na-
cional de Migración; el movimiento internacional de personas;
5 Reglamento de la Ley de Migración, 28 de septiembre de 2012. Diario O cial de la
Federación. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_
LMigra.pdf
57
Muuch’ xíimbal Caminemos juntos
Año 7 / Número 14 / ene-jun 2022 / pp. 47-69
los criterios y requisitos para la expedición de visas; la situación
migratoria de las personas extranjeras en el territorio nacional;
la protección a los migrantes que transitan por el territorio na-
cional; el procedimiento administrativo migratorio en las mate-
rias de regulación, control y veri cación migratoria y el retorno
asistido de personas extranjeras.
Entre los valores y principios estipulados en la Ley de Migra-
ción de 2011 y en su reglamento de 2012 permea la protección de
los derechos humanos. También se estipula la regulación del tema
migratorio, la expedición de visas, la protección de los migrantes
que transitan por territorio mexicano y la regulación del ingreso
y salida de mexicanos y extranjeros. Por desgracia, esto no sucede
en la práctica por falta de infraestructura, personal capacitado y
recursos económicos.
Por otra parte, en los artículos 124° y 125° del Reglamento de
la Ley de Migración, se señala un sistema de puntos para que las
personas extranjeras puedan adquirir la residencia permanente,
pero los criterios se enfocan a “personas extranjeras o inversionis-
tas con alta competencia en áreas como la ciencia, la tecnología,
el deporte, las humanidades y las artes o aquellos que fortalezcan
y fomenten el desarrollo y competitividad en el territorio nacio-
nal”. Esta selección “privilegia a los altos niveles educativos, ex-
periencia y cali cación en áreas de ciencia y tecnología” ( Bobes y
Pardo, 2016, p. 55) y deja ver el interés de contar con migrantes
que inviertan en México y se integren en corto plazo a la vida pro-
ductiva del país y no necesariamente con la protección de perso-
nas que huyen de sus países en busca de una mejor forma de vida.
Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo
Político de 2011 y su reglamento del 2012
La Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo
Político (2011)6 completa el vacío de la Ley General de Población
6 Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político, 27 de enero
de 2011. Diario O cial de la Federación. Disponible en https://www.gob.mx/cms/
58 E M 2011-2021 / Gutiérrez
M’
(1974) y de la Ley de Migración (2011). El artículo 3° de la ley
sobre refugiados tiene por objeto:
Regular el otorgamiento de asilo político, el reconocimiento de
la condición de refugiado y el otorgamiento de protección com-
plementaria, así como establecer las bases para la atención a los
solicitantes y asistencia a los asilados y refugiados que se encuen-
tran en territorio nacional, con la nalidad de garantizar el ple-
no respeto a sus derechos humanos.
Este artículo fue reformado el 30 de octubre del 2014 para
hacer frente a los constantes ujos migratorios. En el artículo 5°
de la ley sobre refugiados se enumeran los principios y criterios en
los que se funda la ley en mención y dentro de los principios más
importantes se encuentran establecidos los siguientes:
(i) El principio de no devolución.
(ii) El principio de no discriminación.
(iii) El principio de interés superior del niño.
(iv) El principio de uni cación familiar, entre otros.
Estos principios se alinean al contexto internacional y a los
tratados internacionales de los que México es parte. Uno de los
principios medulares en el ámbito internacional es el principio
de no devolución que tiene su fundamento en el artículo 33° de
la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951),7 que
establece claramente la prohibición de expulsión y de devolución
(refoulement, en francés) y a la letra reza:
1. Ningún Estado Contratante podrá, por expulsión o devolu-
ción, poner en modo alguno a un refugiado en las fronteras de
uploads/attachment/ le/211049/08_Ley_sobre_Refugiados__Protecci_n_Com-
plementaria_y_Asilo_Pol_tico.pdf
7 Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, 17 de diciembre de 2018. Dia-
rio O cial de la Federación. Disponible en https://www.refworld.org.es/cgi-bin/
texis/vtx/rwmain?page=search&docid=47160e532&skip=0&query=Convenci%-
C3%B3nn%20sobre%20el%20Estatuto%20de%20los%20Refugiados
59
Muuch’ xíimbal Caminemos juntos
Año 7 / Número 14 / ene-jun 2022 / pp. 47-69
territorios donde su vida o su libertad peligre por causa de su ra-
za, religión, nacionalidad, pertenencia o determinado grupo so-
cial o de sus opiniones políticas.
Esta Convención se llevó a cabo para dar protección a los re-
fugiados después de la Segunda Guerra Mundial, por lo que no
incluye como refugiados ni a los desplazados por con ictos so-
ciales ni a los desplazados por cuestiones ambientales. México se
adhirió a dicha convención el 7 de junio del año 2000 y, por tan-
to, se obliga a respetarla y a cumplirla bajo el principio de derecho
internacional pacta sunt servanda.
Puede decirse que el principio de no devolución no ha sido res-
petado por la comunidad internacional a lo largo de los años, ya
que miles de migrantes que han llegado a Europa y a los Estados
Unidos son deportados de manera inmediata, sin que medie pro-
cedimiento alguno y sin importar que su vida o libertad corran
peligro en sus países de origen o en los países que han denomina-
do como terceros países seguros. Por desgracia, se aprecia un interés
global por endurecer, cerrar y securitizar las fronteras argumenta-
do seguridad nacional y emergencia sanitaria.
Ahora bien, el artículo 13° de la ley sobre refugiados estable-
ce lo siguiente:
La condición de refugiado se reconocerá a todo extranjero que
se encuentre en territorio nacional, bajo alguno de los siguientes
supuestos: I. ue debido a fundados temores de ser perseguido
por motivos de raza, religión, nacionalidad, género, pertenencia
a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre
fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos
temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que,
careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de ta-
les acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera residen-
cia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera
regresar a él; II. ue ha huido de su país de origen, porque su
vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por violencia
generalizada, agresión extranjera, con ictos internos, violación
60 E M 2011-2021 / Gutiérrez
M’
masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que ha-
yan perturbado gravemente el orden público, y III. ue debido
a circunstancias que hayan surgido en su país de origen o como
resultado de actividades realizadas, durante su estancia en terri-
torio nacional, tenga fundados temores de ser perseguido por
motivos de raza, religión, nacionalidad, género, pertenencia a
determinado grupo social u opiniones políticas, o su vida, segu-
ridad o libertad pudieran ser amenazadas por violencia genera-
lizada, agresión extranjera, con ictos internos, violación masiva
de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan per-
turbado gravemente el orden público.
Este artículo incorpora en su legislación la de nición de refu-
giado prevista en la Declaración de Cartagena sobre refugiados8
de 1984 “para considerar también como refugiados a las personas
que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad
han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión ex-
tranjera, los con ictos internos, la violación masiva de los derechos
humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente
el orden público”.
Con esta adopción al cuerpo legislativo, México no solo con-
sidera refugiados a los previstos por la Convención de Ginebra de
1951 y el Protocolo de 1967, sino que adopta la protección com-
plementaria para las personas que así lo necesiten, ya que el dere-
cho de los refugiados consiste en proteger a todos aquellos cuyos
derechos fundamentales son vulnerados en sus países de origen
(Edson, 2017, pp. 73-74) y, por tanto, migran en busca de protec-
ción internacional.
Ahora bien, el Reglamento de la Ley sobre Refugiados y Pro-
tección Complementaria,9 en su artículo 48°, también establece
la posibilidad de lo siguiente:
8 Declaración de Cartagena sobre Refugiados, 22 de noviembre de 1984. Disponible
en https://www.acnur.org/5b076ef14.pdf
9 Reglamento de la Ley sobre Refugiados y Protección Complementaria, 21 de fe-
brero de 2012. Diario O cial de la Federación. Disponible en https://www.diputa-
dos.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LRPC.pdf
61
Muuch’ xíimbal Caminemos juntos
Año 7 / Número 14 / ene-jun 2022 / pp. 47-69
Otorgar protección complementaria al extranjero que, no en-
contrándose dentro de los supuestos del artículo 13 de la Ley,
requiera protección para no ser devuelto al territorio de otro
país en donde su vida peligre o en donde existan razones funda-
das para creer que estaría en peligro de ser sometido a tortura u
otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, confor-
me a lo previsto en el artículo 28 de la Ley. El otorgamiento de
la protección complementaria sólo podrá ser considerado una
vez que se haya determinado el no reconocimiento de la condi-
ción de refugiado.
Cabe destacar también que los derechos y obligaciones de los
refugiados se encuentran enumerados en el artículo 44° de la mis-
ma ley de refugiados. Esta señala que si existe miedo por parte de
los extranjeros de regresar a su país de origen, entonces se solici-
tará la protección por parte del Estado mexicano, que se compro-
mete a otorgarles a los refugiados el servicio de salud, educación,
reuni cación familiar, apoyo por parte de las instituciones públi-
cas, así como a expedirles un documento que les acredite su legal
estancia en el país. Es importante que esta situación se encuentre
contemplada en la ley de refugiados, pero aún más que se imple-
mente de manera adecuada.
Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024
El Plan Nacional de Desarrollo () es un documento que se
presenta cada sexenio en cumplimiento del artículo 26° de la
. Se elabora conforme a la Ley de Planeación y su nalidad
es establecer los objetivos nacionales, las estrategias y las priorida-
des del gobierno mexicano que sentarán las bases para los progra-
mas sociales, especiales, institucionales y regionales, respectiva-
mente. El 2019-2024 (2019) sitúa a la migración como uno
de los principios rectores y señala tres estrategias de acción:
(i) Los programas sociales sectoriales para contener el ujo
migratorio.
62 E M 2011-2021 / Gutiérrez
M’
(ii) Los acuerdos entre los Estados Unidos y México, así
como con los países del Triángulo del Norte (Guatema-
la, Honduras y el Salvador).
(iii) Las medidas para garantizar el tránsito o la integración
de migrantes a México.
En el subapartado “Migración: soluciones de raíz” del primer
rubro sobre política y gobierno, el señala lo siguiente:
El gobierno federal defenderá a los mexicanos en Estados Uni-
dos con respeto a la soberanía delpaís vecino y con todos los ins-
trumentos legales a su alcance; el principal de ellos es la red de
consulados,que deberán operar como defensorías de los migran-
tes, en el marco de las convenciones internacionales y laspropias
leyes estadounidenses, a n de prevenir o remediar las violacio-
nes a los derechos de los mexicanos enla nación vecina.
[...] atacará las causas profundas de la emigración mediante
lacreación de empleos dignos, el desarrollo regional, la edi -
cación de un estado de bienestar y el impulso a losprocesos de
construcción de la paz. El propósito de esta política es que nin-
gún ciudadano mexicano se veaobligado a abandonar su lugar
de residenciapor pobreza, marginación, faltade perspectivas de
realizaciónpersonal o inseguridad.
Se espera que los programas sociales sectoriales tengan una
incidencia concreta en la mejoría de lascondiciones de vida en
las principales zonas expulsoras de mano de obra y que los pro-
yectos regionales de desarrollo actúen como “cortinas” para
captar el ujo migratorio en su tránsito hacia el norte: el Tren
Maya, elCorredor Transístmico y la Zona Libre de la Fronte-
ra Norte generarán empleos y condiciones de vida dignapara
atraer y anclar a quienes huyen de la pobreza.
[...] buscará involucrar a Estados Unidos y a los países herma-
nos deCentroamérica que son origen de ujos migratorios cre-
cientes. Al contrario de lo que se ha a rmado durantedécadas,
la emigración no es un asunto irresoluble, sino una consecuen-
cia de políticas de saqueo,empobrecimiento de las poblaciones
63
Muuch’ xíimbal Caminemos juntos
Año 7 / Número 14 / ene-jun 2022 / pp. 47-69
y acentuación de las desigualdades, y sus efectos puedencontra-
rrestarse con desarrollo y con bienestar. Mediante la negocia-
ción y el diálogo franco se buscaráinvolucrar a los gobiernos de
Estados Unidos y a los del llamado Triángulo del Norte cen-
troamericano Guatemala, Honduras y El Salvador en la cons-
trucción de mecanismos de reactivación económica, bienestary
desarrollo capaces de desactivar el fenómeno migratorio.
El propósito nal de esta política es lograr que todas las per-
sonas puedan trabajar, estudiar y tener salud yperspectivas en
los lugares en los que nacieron, que no se vean forzadas a aban-
donarlos por hambre oviolencia y que únicamente emigren
quienes deseen hacerlo por voluntad y no por necesidad.
[...] Si bien es cierto que el ingreso de extranjeros requiere un
proceso de registro por razones de seguridad empezando por la
de los propios interesados, estadística e instrumentación de me-
canismos de acogida, México ha retomado su tradición de país
hospitalario, tierra de asilo e integrador de migraciones.
El Ejecutivo Federal aplicará las medidas necesarias para ga-
rantizar que los extranjeros puedan transitarcon seguridad por
el territorio nacional o a ncarse en él. Es preciso adelantarse a
posibles situaciones de unacrisis humanitaria debida al arribo
al país de ujos masivos procedentes de otras naciones, pero, so-
bre todo,es necesario sensibilizar a la población nacional con
una campaña de erradicación del racismo, la xenofobia yla pa-
ranoia que, por desgracia, han anidado en algunos sectores de la
sociedad ( , 2019).
Es muy revelador e importante que dentro del 2019-2024
se tenga como uno de los ejes prioritarios la migración. Como an-
tecedente, pueden mencionarse las caravanas de migrantes prove-
nientes del Triángulo del Norte, de Cuba y de Haití que cruzaron
por México durante el 2018 y el 2019. Al respecto existe el Plan de
Desarrollo Integral para El Salvador, Guatemala, Honduras y el
sur-sureste de México que “involucra a 20 agencias, fondos y pro-
gramas de las Naciones Unidas que operan en América Latina y
el Caribe e incluye 15 programas temáticos y 114 proyectos listos
64 E M 2011-2021 / Gutiérrez
M’
para arrancar” (, 2021) y los programas sociales en la región
como Sembrando Vidas o Jóvenes Construyendo el Futuro, que
buscan mejorar las condiciones de las personas en la región.
Ahora bien, es lamentable que los Estados tiendan a endurecer
sus leyes y políticas migratorias y de asilo en lugar de implementar
medidas para incluir a los migrantes en la vida económica de los
países. Así las cosas, el control y el cierre de fronteras para impedir
la entrada de solicitantes de asilo se ha vuelto tendencia (Edson,
2017). Un ejemplo claro fue la política durante la presidencia de
Donald Trump en los Estados Unidos, ya que mostró una inne-
gable forma de securitización ( Haas, Castles y Miller, 2020, p.
169) de la migración, en la que los migrantes eran considerados
como una amenaza para la seguridad nacional. Otro ejemplo fue
el cierre de la frontera México-Estados Unidos cuando inició la
pandemia de covid-19 (enfermedad causada por el -CoV-2)
en marzo del 2020.
En aquel tiempo, los Centros para el Control y la Prevención
de Enfermedades de los Estados Unidos (, por sus siglas en
inglés) de los Estados Unidos invocaron el título 42 por emergen-
cia sanitaria y emitieron una orden que establecía la prohibición
de la entrada al país de personas sin autorización, inclusive de so-
licitantes de asilo ( Gutiérrez, 2021). Desde entonces, se ha ejecu-
tado una política de expulsión sumaria de personas detenidas tras
cruzar la frontera sur de los Estados Unidos de manera irregular.
Esta política contraviene tanto lo dispuesto por los tratados
internacionales de derechos humanos como por el marco legal
vigente en los Estados Unidos, ya que los indocumentados son
expulsados de forma expedita al país por el que ingresaron, ya
sea Canadá o México, sin que exista un procedimiento legal de
deportación (Gutiérrez, 2021). La llegada a la presidencia de Joe
Biden el 20 de enero de 2021 dio tranquilidad momentánea a
los solicitantes de asilo y, aunque la retórica ha cambiado, el tí-
tulo 42 se sigue aplicando (Gutiérrez, 2021). Por otra parte, el 1
de junio del 2021, el secretario del Departamento de Seguridad
Nacional de los Estados Unidos (, por sus siglas en inglés),
65
Muuch’ xíimbal Caminemos juntos
Año 7 / Número 14 / ene-jun 2022 / pp. 47-69
Alejandro Mayorkas, decidió nalizar el programa uédate en
México ( , 2021), en cumplimiento del mandato del presiden-
te Joe Biden vía Orden Ejecutiva 14010; comentó que los Estados
Unidos se enfocarán en la seguridad nacional fronteriza y pública.
En septiembre 2021, sin embargo, tras la llegada a los Estados
Unidos de miles de personas de Haití, Alejandro Mayorkas dijo
que algunos “migrantes haitianos podrían sumarse a los 12 mil
400 que ya fueron liberados en territorio estadounidense, donde
unos 5 mil siguen detenidos tras haber cruzado la frontera con
México, pidiendo asilo; unas 2 mil personas han sido deportadas
en avión a Haití, 8 mil regresaron voluntariamente a México y 5
mil fueron trasladadas a centros de acogida” ( La Jornada, 2021).
Al respecto, cabe hacer mención de que, si bien es cierto que
el programa uédate en México concluyó en junio del 2021, no
menos cierto es que si esas 8 mil personas provenientes de Haití se
quedan en México de manera voluntaria, se vuelve al esquema del
programa extinto uédate en México. En realidad, esas personas
no se quedan voluntariamente, sino que se quedan para no ser de-
portadas a su país de origen vía expedita por los Estados Unidos,
y tratarán, en un futuro inmediato, de cruzar la frontera, ya sea de
manera legal o ilegal.
Solicitudes de asilo por país en México del 2019 al 2021
A continuación, se muestra una estadística de las solicitudes de
asilo por país en México del 2019 al 2021, de personas de Cuba,
El Salvador, Guatemala, Haití y Honduras. Estos fueron los gru-
pos más representativos en México a lo largo de estos tres años.
Tabla 1. Solicitudes de asilo por país del 2019 al 2021 (personas)
País 2019 2020 2021
Honduras 30 107 15 454 29 699
Haití 5539 5957 18 883
El Salvador 9043 4042 4813
Guatemala 3783 3003 3308
Cuba 8686 5749 7375
Fuente: elaborada por la autora con datos de la Comar (2021).
66 E M 2011-2021 / Gutiérrez
M’
Esta estadística muestra con claridad cómo las personas de los
países del Triángulo del Norte, de Cuba y Haití son las que, en su
mayoría, han dejado su país de origen, ya sea por razones políti-
cas, económicas, sociales o ambientales. En el caso de Haití, esto
se triplicó del 2019 al 2021. Honduras tuvo un descenso impor-
tante en el 2020, tal vez por la pandemia por covid-19, pero en
2021 volvió a duplicar su población migrante. Cuba se ha mante-
nido casi estable y las solicitudes de El Salvador y de Guatemala
se redujeron casi al 50 por ciento, quizás por las visas que se han
expedido o por la pandemia.
México se encuentra como país amortiguador (bu er state),
pero no cuenta con los recursos para bridar asilo a un gran núme-
ro de personas ( Scott, 2019, p. 151), por lo que los ujos migrato-
rios son un tremendo desafío.
Re exiones nales
La política migratoria y de asilo en México evolucionó gracias a
la globalización y a los tratados internacionales en materia de de-
rechos humanos. Tras la reforma al artículo 1° de la , a la
Ley de Migración y a la Ley de Refugiados, Protección Comple-
mentaria y Asilo Político, México se encuentra en teoría y en el
discurso alineado a sus compromisos internacionales, pero en la
práctica la realidad es otra. La falta de recursos, de personal capa-
citado y de infraestructura hace que a los solicitantes de asilo no
se les pueda garantizar la protección de sus derechos humanos.
En la era de Donald Trump, el tema migratorio en Estados
Unidos fue abordado como un asunto de seguridad nacional y la
pandemia de covid-19 contribuyó para que el mandatario invoca-
ra el título 42 y deportara de manera inmediata a todas las perso-
nas que cruzaran la frontera de los Estados Unidos, so pretexto de
emergencia sanitaria. Con la llegada a la presidencia de Joe Biden
la retórica cambió. Sin embargo, el título 42 aún se aplica. Ahora
bien, de los haitianos que ingresaron en septiembre de 2021 a los
Estados Unidos, 2 mil fueron deportados a su país de origen y
8 mil decidieron de manera voluntaria solicitar asilo en México,
según declaró Alejandro Mayorkas.
67
Muuch’ xíimbal Caminemos juntos
Año 7 / Número 14 / ene-jun 2022 / pp. 47-69
Esto indica que el extinto programa uédate en México sub-
siste con esos 8 mil haitianos que se quedan en México. Estados
Unidos cuenta con los recursos y con la infraestructura necesaria
para proteger a los migrantes. Sin embargo, sigue deportando so-
licitantes de asilo y endureciendo su frontera. Un logro para Mé-
xico es haber incluido a la migración como una de las prioridades
del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024; el otro es la coopera-
ción con los países de la región para evitar la migración forzada.
Sin paz y sin seguridad las personas seguirán emigrando.
Referencias
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
(). (2018, 17 de diciembre). Pacto Mundial sobre los Re-
fugiados. https://www.refworld.org.es/docid/5c781b294.html
Bobes, V. C. y Pardo, A. M. (2016). Política Migratoria en Méxi-
co: legislación, imaginarios y actores. Flacso.
Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (Comar). (2021,
agosto). La Comar en números. https://www.gob.mx/comar/
articulos/la-comar-en-numeros-282155?idiom=es
Durand, J. (2017). Historia mínima de la migración México-Esta-
dos Unidos. El Colegio de México.
Edson, L. W. (2017). Introducción a los estudios migratorios: mi-
graciones y derechos humanos en la era de la globalización.
Editorial Javeriana.
Gutiérrez, A. (2021, 22 de junio). Finaliza programa uédate en
México. El Sol de México. https://www.elsoldemexico.com.mx/
analisis/ naliza-programa-quedate-en-mexico-6872525.html
Haas H., Castles S. y Miller, M. (2020). e age of migration: in-
ternational population movements in the modern world.Guil-
ford Publications.
La Jornada. (2021, 27 de septiembre). Haitianos liberados serán
más de 12 mil 400: Mayorkas. La Jornada. https://www.jor-
nada.com.mx/notas/2021/09/27/mundo/haitianos-libera-
dos-seran-mas-de-12-mil-400-mayorkas/
68 E M 2011-2021 / Gutiérrez
M’
Nava, C. (2018). La cláusula de interpretación conforme en el ca-
so del derecho a un ambiente sano en México. En Estudios am-
bientales (pp. 113-114). Instituto de Investigaciones Jurídicas,
.
Organización de las Naciones Unidas (). (2015, 25 de septiem-
bre). La Asamblea General adopta la Agenda 2030 para el desa-
rrollo sostenible. https://www.un.org/sustainabledevelopment/
es/2015/09/la-asamblea-general-adopta-la-agenda-2030-pa-
ra-el-desarrollo-sostenible/
Organización de las Naciones Unidas (). (2021, 20 de sep-
tiembre). Entrega Cepal Plan de Desarrollo Integral pa-
ra Centroamérica y México. https://www..org.mx/
entrega-cepal-plan-de-desarrollo-integral-para-centroameri-
ca-y-mexico/
Organización Internacional para las Migraciones (). (2020a).
Informe sobre las migraciones en el mundo. https://publications.
iom.int/books/informe-sobre-las-migraciones-en-el-mun-
do-2020
Organización Internacional para las Migraciones (). (2020b). So-
bre la migración. https://www.iom.int/es/sobre-la-migración
Pérez, M. (2021, 14 de julio). Comar prevé que se rebase las 100,000
solicitudes de asilo a México durante el 2021. El Economista.
https://www.eleconomista.com.mx/politica/Comar-preve-
que-se-rebasen-las-100000-solicitudes-de-asilo-a-Mexico-
durante-2021-20210714-0107.html
Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 (). 12 de julio de
2019. Diario O cial de la Federación.
Scott, F. D. (2019). Refuge beyond reach. How rich democracies re-
pels asylum seekers. Oxford University Press.
Secretaría de Relaciones Exteriores. (2018, diciembre 10). Inter-
vención del secretario de Relaciones Exteriores de México, Marce-
lo Ebrard.Conferencia Intergubernamental para la adopción del
Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular,
Sesión plenaria. https://www.un.org/en/conf/migration/assets/
pdf/GCM-Statements/mexico.pdf
69
Muuch’ xíimbal Caminemos juntos
Año 7 / Número 14 / ene-jun 2022 / pp. 47-69
U. S. Department of Homeland Security () (2021, 11 de fe-
brero). Departamento de Seguridad Nacional () anuncia
proceso para atender a individuos en México con casos pen-
dientes bajo MPP. https://www.dhs.gov/news/2021/02/11/
departamento-de-seguridad-nacional-dhs-anuncia-proce-
so-para-atender-individuos-en-m#
Ordenamientos legales
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Convención sobre el Estatuto de los Refugiados.
Declaración de Cartagena sobre Refugiados.
Ley de Migración.
Ley General de Población.
Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político.
Reglamento de la Ley de Migración.
Reglamento de la Ley sobre Refugiados y Protección Complementaria.
